После заявлений из Баку и Еревана в марте этого года о том, что двусторонний мирный документ уже согласован, Азербайджан продолжает выдвигать перед Арменией два предусловия для подписания соглашения — это изменение Конституции РА и официальное согласие на роспуск Минской группы ОБСЕ. Во всяком случае, согласно публичным заявлениям, иных препятствий не остается.
В одной из публикаций “Линии соприкосновения” содержался подробный анализ того, противоречит ли Основной закон Армении признанию Ереваном территориальной целостности Азербайджана. Как бы то ни было, представители армянского правительства, в частности, премьер-министр Никол Пашинян и министр юстиции Србуи Галян, неоднократно выражали готовность пересмотреть содержание преамбулы Конституции, в отношении которой выражает претензии Баку. При этом власти РА не очень убедительно отрицают, что планируемые изменения не являются следствием давления со стороны соседа. Ожидается, что проект новой Конституции будет готов к парламентским выборам 2026 года, а соответствующий референдум будет проведен спустя еще год.
В подходах официальных Баку и Еревана к другому вопросу, который интенсивно обсуждается политиками и представителями экспертного сообщества обеих стран — целесообразности сохранения Минской группы — есть как сходства, так и расхождения.
Недовольство Азербайджана МГ ОБСЕ не является новостью, и обвинения в адрес этой структуры, высказывалось все чаще по мере приближения 44-дневной войны 2020 года.А вскоре после войны Баку отказался от какого-либо взаимодействия с этой структурой, подчеркивая, что карабахский конфликт решен и смысла в ее сохранении нет. Азербайджан сначала обратился к Армении с предложением совместно обратиться к ОБСЕ с целью роспуска Минской группы, а затем переквалифицировал его в предусловие для подписания мирного соглашения.
Какое-то время Ереван не выражал однозначную позицию по этому вопросу. Только в марте этого года премьер-министр Никол Пашинян заявил о готовности обсуждать его. Еще через месяц, выступая в Национальном собрании, глава армянского правительства предложил Баку одновременно подписать армяно-азербайджанское мирное соглашение и совместное обращение о роспуске Минской группы. По его словам: “Минская группа ОБСЕ имеет, по крайней мере, де-факто более широкий контекст, и мы хотим быть уверены, что Азербайджан не рассматривает роспуск Минской группы как шаг, направленный на закрытие азербайджано-армянского конфликта на территории Азербайджана и перенесение его на суверенную территорию Армении”.
Для понимания всех особенностей вопроса целесообразно кратко обратиться к его истории. 30 января 1992 года Армения и Азербайджан, обретшие независимость после распада СССР, присоединились к работе Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), которое с 1 января 1995 года было преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе. Соответственно, мирное урегулирование карабахского конфликта стало частью повестки этой международной структуры.
30-31 января 1992 года совет министров иностранных дел государств-членов СБСЕ на встрече в Париже принял решение направить своих докладчиков в зону карабахского конфликта. После завершения этой миссии 28 февраля Комитет старших должностных лиц СБСЕ (КСД) на внеочередном заседании потребовал, чтобы конфликтующие стороны немедленно прекратили огонь, а все члены СБСЕ ввели эмбарго на поставки оружия враждующим сторонам. Поскольку военные действия продолжились, указанные меры не удалось реализовать.
24 марта 1992 года состоялось внеочередное заседание совета СБСЕ, во время которого была подчеркнута необходимость активизации усилий в процессе карабахского урегулирования. Действующему председателю СБСЕ, министру иностранных дел Чехословакии Иржи Динстбиру было поручено посетить регион с целью установления эффективного прекращения огня и формирования механизмов для выработки мирного соглашения.
Также было решено как можно скорее созвать конференцию по Нагорному Карабаху, которая “обеспечит постоянно действующий форум для переговоров с целью мирного урегулирования кризиса на основе принципов, обязательств и положений СБСЕ”. По решению совета в её работе должны были участвовать представители Азербайджана, Армении, Белоруссии, Германии, Италии, России, США, Турции, Франции, Чешской и Словацкой Федеративной Республики и Швеции, а в качестве заинтересованных сторон — “избранные и другие представители Нагорного Карабаха”. Конференцию было решено созвать 21 июня 1992 года в Минске, который после образования СНГ считался его неофициальной столицей. Первая встреча Минской группы, однако, состоялась 1 июня 1992 года в Риме, где в течение того же лета было организовано пять подобных встреч — но без существенного результата.
В декабре 1994 года встреча глав государств и правительств государств-членов СБСЕ определила конкретный мандат Минской группы. В целях повышения эффективности усилий по урегулированию карабахского конфликта было решено создать Группу планирования высокого уровня (ГПВУ) с бессрочным мандатом, которая должна была представить действующему председателю СБСЕ предложения по разработке плана создания, определению структуры и деятельности многонациональных миротворческих сил СБСЕ для Нагорного Карабаха.
В 1995 году действующий председатель ОБСЕ назначил своего личного представителя. С июля 1996 года этот пост занимает посол Анджей Каспшик, который имеет свой офис. Тогда же было решено учредить институт сопредседательства. В 1996 году представитель России в Минской группе получил статус постоянного председателя. Через год Франция стала сопредседателем группы. Третьим сопредседателем стал представитель США, и постоянная тройка сопредседателей, состоящая из представителей трёх указанных держав, окончательно сформировалась в 1997 году.
Безусловно, важный вопрос — почему на протяжении почти четверти века, с момента формирования Минской группы ОБСЕ до 44-дневной карабахской войны (сентябрь 2020 года), этот международный институт, в который были вовлечены представители держав, имеющих влияние на Южном Кавказе, постоянно терпел неудачи в своих посреднических усилиях, что в итоге привело к новому кровопролитию? Так и не были реализованы Мадридские принципы урегулирования, в которых посредникам, казалось, удалось максимально сблизить позиции сторон. Многообещающие усилия отдельных стран-сопредседателей МГ найти взаимоприемлемые решениа — США в Ки-Уэсте в 2001 году и через десять лет России в Казани, сопровождавшиеся дипломатическим давлением на Ереван и Баку также не принесли результата.
В течение всего этого периода можно было наблюдать, как влиятельный международный институт, призванный играть ключевую роль в принятии решений по урегулированию проблемы, Минская группа ОБСЕ, постепенно превращалась в сугубо консультативный орган, предложения которого в лучшем случае могли выслушать в столицах конфликтующих сторон, но отвергнуть без каких-либо негативных последствий для себя.
Причин такого развития событий, вероятно, множество, но главной, пожалуй, было последовательное ослабление веса межгосударственных институтов, обслуживающих соблюдение норм международного права, которые сформировались после Второй Мировой войны и, казалось, достигли апогея с распадом СССР. Однако после этого они все более погружались в кризис, кульминацией которого стало военное вторжение России в Украину.
Как в армянском, так и в азербайджанском экспертном сообществе распространено мнение, что эффективность, значимость и авторитет Минской группы ОБСЕ особенно резко снизились после 44-дневной войны 2020 года, поскольку МГ не смогла не только достичь мирного урегулирования конфликта, но и предотвратить полномасштабную войну с тяжелыми последствиями. А официальный Баку, как отмечалось выше, получил основания заявить, что самостоятельно, вопреки неспособности Минской группы и ее сопредседателей решить проблему, восстановил свою территориальную целостность и не видит смысла в переговорах посредством этой структуры. Единственную роль, которую Азербайджан готов был отвести Минской группе, было содействие его полноценному суверенитету на территории Нагорного Карабаха, восстановлению региона и возвращению сюда азербайджанского населения.
Еще более серьезным ударом стала российская агрессия против Украины, начавшаяся в феврале 2022 года, в результате которой уровень дипломатического взаимодействия между Россией, США и Францией приблизился к нулю. Не менее важными являются обострившиеся с 2020 года отношения между Ереваном и Москвой, а также Баку и Парижем, что, понятно, создало дополнительные препятствия для работы сопредседателей Минской группы ОБСЕ.
Показательно, что на фоне всего этого, после публичного заявления президента Ильхама Алиева в прошлом году о том, что желательно, чтобы Армения присоединилась к Азербайджану и обратилась с предложением о роспуске Минской группы ОБСЕ, представитель МИД России Мария Захарова, как минимум, дважды — в декабре 2024 года и в январе 2025 года — заявляла, что Минская группа ОБСЕ подлежит роспуску, поскольку два других сопредседателя группы с февраля 2022 года прекратили контакты с российской стороной.
Наконец, существует также процедурная сторона, которая может стать, пожалуй, реальным препятствием для роспуска Минской группы ОБСЕ, даже если Баку и Ереван объединят для этого свои усилия. Согласно уставу ОБСЕ, решения в организации принимаются консенсусом, а это означает, что, если хотя бы одна из 57 стран-членов организации проголосует против роспуска, то формально МГ продолжит функционировать. Хотя трудно представить, что, если Ереван и Баку придут к согласию по этому вопросу, какая-либо страна выскажется против роспуска структуры, ничего в современных сложных и запутанных международных отношения исключать нельзя.
Есть еще сторона вопроса, финансовая. Азербайджан может угрожать наложением вето на принятие годового бюджета ОБСЕ до тех пор, пока из него не будет исключено финансирование Минской группы. Однако для Баку, судя по всему, вопрос этой структуры носит не только практическое, но и символическое значение: его устроит не просто бездействие МГ, но только прекращение его формального существования. Тем более, что первую часть задачи Азербайджан уже решил – несмотря на сохранение ее формального статуса последнее заявление на сайте Минской группы датировано 7 октября 2021 года.